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新型城鎮化建設中搬遷工作的調研思考
                         作者:黃玉賢  信息來源:土家族文化網 


    隨著《國有土地上房屋征收和補償條例》的公布施行,《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。“拆遷”已由“搬遷”取代。搬遷工作,事關黨委政府的良好形象,事關群眾的切身利益,事關新型城鎮化建設的進展、成本和質量。隨著新型城鎮化建設的不斷推進,我縣搬遷工作任務日益艱巨,怎樣實現和諧搬遷成了黨委政府和群眾共同關心的話題。本人以查資料、座談會、個別訪談、察看現場等方式,在已完成和正在進行的搬遷工作中各選六項作為重點,對宣恩縣2003年以來的搬遷工作進行調研思考。 

    一、基本情況 

    2003年以來,僅河濱廣場、白鶴巷至交通巷、一橋至高架橋沿河風情街、貢水花園、兩橋兩路、原鉛鋅廠這六處的搬遷工作就搬遷526戶,搬遷房屋66865平方米,新建項目投資95415萬元,新建房屋318197平方米。未來幾年,僅鐘樓至一橋、林業局至客運站、原東方龍至原鉛鋅廠、五把車、原鉛鋅廠沿山至黨校至209國道連接線、文體中心等六處的搬遷工作就需搬遷840戶,搬遷房屋104225平方米,待建項目投資170355萬元,擬建房屋面積452501平方米。 

    二、主要做法和成績 

    (一)主要做法 

    1、重心傾斜。歷任縣委書記、縣長、城建工作領導小組組長均尤為重視搬遷工作,以專題研究、現場辦公、實地督辦、親自接訪等形式穩妥推進。為各搬遷工作專班提供各種強有力的保障。親自處理風雨橋北端、原鉛鋅廠等處搬遷工作中的突出問題。 

    2、耐心細致。搬遷工作人員做到苦口婆心、促膝談心、將心比心和獨具匠心。從入戶調查到回遷安置,搬遷工作人員至少與被搬遷戶交流20余次。遇到情況復雜或不太支持的,次數就更多。原印刷廠、原奶牛場附近、二橋南端連接線等地少數戶,給其做工作均在50次以上。 

    3、全心為民。能滿足的盡量滿足、能讓步的盡量讓步、能協商的盡量協商。想方設法幫助解決生活生產困難、家庭糾紛等“份外事”,以服務真情融搬遷堅冰。 

    (二)主要成績 

    1、促進宣恩縣城品位提升。促成風雨橋、貢水之濱(一期)、兩橋兩路等工程如期進行,讓縣城形象更靚、功能更強、規模更大、品位更高。拆除縣四大家原辦公區等區域內的一批危舊房,改造原民貿局辦公區等一批棚戶區。縣城戶外公共娛樂場所原來僅有縣政府原辦公樓前一塊5000余平方米的院壩。現有河濱廣場、華鑫廣場、興隆大道帶狀廣場和半弧廣場,總面積20000余平方米。22400平方米的民族文化廣場也即將建成。 

    2、促進城建工作水平提高。在搬遷、規劃、建設等方面積累了一些經驗,掌握了一些技巧。沒有出現因搬遷工作人員自身原因和工作不當造成負面影響的情況。 

    3、促進經濟社會發展提速。在增加財源、擴大就業和繁榮產業等方面功不可沒。僅白鶴巷到交通巷這一搬遷項目,開發商就完稅2300余萬元。2012年投資對經濟增長的貢獻率,全國為50.4%,湖北省為67%,恩施州為80%。2012年全縣搬遷工作項目投資超過5億元,占全社會固定資產投資25.19億元的20%。按80%的貢獻率計算,2012年搬遷工作項目的投資貢獻率達16%。 

    三、主要問題和原因 

    (一)主要問題 

    1、調查核實難。要將被搬遷戶家庭情況、房屋產權性質、來源、證件和共有、抵押、自住、經營、租賃等情況摸清,確非易事。有的因企業改制、單位集體行為,無法找到關鍵檔案或當事人,很難摸清。 

    2、認定處理難。若嚴格依法進行,對大多數未登記建筑不予補償,勢必激起這些戶的強烈反對。過于放寬,又勢必引起守法者的強烈反對,甚至成為蓄意反對者的把柄。在工作中很難把握這個度。不就事論事地制定一個政策,就沒有統一的標準而容易亂套。如果制定一個政策,這個政策與現行的政策和全縣“兩違”整治要求又不盡吻合。僅鐘樓至一橋片區,收集到的書面意見有1401條,房地產認定的89條,占6.35%;未登記房屋有2995.56平方米,占該片區需搬遷房屋面積52566平方米的5.70%,涉及83戶,占該片區需搬遷戶506戶的16.40%。其中有證件不齊的,有違規違法的,也有單位為改善職工居住條件而在沒有廁所的房屋后面添建廁所的。 

    3、評估鑒定難。不評估補償很難把握尺度,評估又很難找齊要件。區位、經營范圍等不同,停產停業損失不同。按照規定,對停產停業損失的補償,應根據房屋被征收前的效益、停產停業期限等確定。這需要被搬遷戶提供帳簿、稅票等憑證,而被搬遷戶很難,有的根本無法提供。再者,不同的評估公司、不同的評估目的,同一評估對象的評估結果也不同。如需鑒定,州內還沒鑒定機構。 

    4、補償兼顧難。被搬遷房屋新舊、結構、區位、性質等不同,同一時間在市場上交易,每平方米的價格懸殊較大。縣民政局住宿樓等是2000年以后建的,設計、質量、環境都較好。縣法院住宿樓等是上世紀七八十年代用三合土壘起來的,客廳連組大沙發都放不下,毫無抗震能力。我縣在以產權調換方式進行補償時,均按同一比例進行。房屋很新的產權人與房屋較舊的產權人比覺得不公,意見不小。如果不這么做,而嚴格按價值進行同比例補償,則舊房產權人的生活空間會更加狹窄,對立情緒會更大。 

    5、人員抽調難。一是數量上難抽齊。目前我縣行政單位普遍感到缺人做事。很多股室僅一個人。加之近幾年我縣各種工作專班增多。2006年實施縣四大家原辦公區179戶搬遷工作時,行文抽調60余人組成搬遷、治安信訪和法律顧問等六個專班,負責人均為各單位一把手,常駐人員有22人。而目前鐘樓至一橋片區有506戶搬遷工作,專班常駐人員僅抽到5人。二是實力上難保證。搬遷工作是一項極富挑戰性,政策法律性很強的工作。真正愛干事能干事的大都在其所在單位忙得抽不開身。抽調時不得不退而求其次。目前搬遷工作專班人員是改非干部多、非主要職能部門的多、非業務骨干多、初次從事此項工作的多。 

    6、力量整合難。搬遷工作涉及諸多部門。工作專班組織統一行動,“來這家缺那家、來生手不來熟手、來了談問題的多想辦法的少、來副職不來正職來了也表不了態”的情況比比皆是。 

    7、訴求滿足難。一是不切實際的無法滿足。有的提出要在同經度同緯度還建。有的提出連未賣出的貨都要政府埋單。有的持就高不就低的攀比心理去就好不就壞地強詞奪理,以周邊縣市異地還建和單位自主改建等項目的實施方案為依據,提出要按1:1.5甚至1:2的比例就地還建。鐘樓至一橋片區仍有10%的被搬遷戶在住宅還門面和增加產權調換比例等無法滿足的訴求上糾纏。二是不合法規的不能滿足。有的連把陽臺做了窗戶,都要按全面積計算后還建。有的連違章建筑也要求還建。有的連未處理的國有資產也要求還建給個人。鐘樓至一橋片區收集到住改非和超期臨時建筑補償的書面意見60條,占4.28%。三是不相關聯的無力滿足。原大派公司、原農場等處部分人企圖否定以前企業改制的方案。有的將個人待遇、子女就業等當作配合搬遷的前置條件。鐘樓至一橋片區收集到與搬遷工作并無直接關系的書面意見301條,占21.48%。 

    8、風氣扭轉難。一是極端自私、不顧大局的現象尤為突出。有的對縣委縣政府出臺的人性化方案并不領情,反而得尺進丈。提出的訴求越來越高。有的要價從幾十萬漲到幾百萬。如有人提出訴訟和申請復議后會影響搬遷進度并增加成本。有的便以此為“砝碼”來提出極為苛刻的訴求向縣委政府施壓,揚言“只要政府征收決定一出臺,就要起訴”。有的甚至在決定未出臺,就給上級主要領導告狀。二是干部不干、黨員阻擋的現象時有發生。有的不僅自己不帶頭支持工作,依法表達合法合理訴求,反而煽陰風、點鬼火、搞串聯、出難題、找岔子。使得一些內心接受搬遷工作方案的人不好率先表態同意、簽定協議和搬遷交房。有的組織一棟樓的人統一口徑、集體對抗。有的將自己的房產以各種形式交親人后,便以各是一家為由,拒絕支持搬遷工作。 

    (二)主要原因 

    上述困難的存在,既有主觀原因,也有客觀原因;既有方案執行者的原因,也有方案涉及對象的原因;既有方案本身的原因,也有執行環境的原因。總的來說,主要在于以下八個方面。 

    1、在通盤考慮上有待探索。有的地段征而未搬、搬而未用,給后來的搬遷工作留下后患,極易形成難以煮熟,即使是煮熟了味道和營養也大打折扣的“夾生飯”。有的地段在搬遷前就實施有關配套建設,讓被搬遷人見到效益后或有離開胡蘿卜整不成酒的思想后漫天要價,很難引導被搬遷人從“要我搬”轉變到“我要搬”。提前進行鐘樓至一橋沿河休閑路和五把車等地段配套建設,在改善環境的同時,也給現在的搬遷工作增加了難度。 

    2、在風險承擔上有待分解。在現行體制下,即或是在無過錯的情況下出現了偶發性非正常性事件,搬遷工作人員也很容易成為組織問責、依法追責和群眾責怪的對象。其壓力之大、風險之高,特別是2004年嘉禾事件(書記縣長和分管領導及相關人員被免職追責)以后,令搬遷工作者很多時候在手段上過于軟弱、在工作上服軟怕硬。確有老實人吃虧、蠻纏者多得的情況,產生“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”和“會哭的孩子多吃奶”的誤導。原定縣四大家原辦公區一帶492戶整體搬遷,后因兩人信訪至省住建廳。當時為減少工作風險便只搬遷179戶,林業局這一片就擱置到去年才重新啟動。客觀地看,當時整體搬遷,項目實施效果將會更好,工作難度比現在小得多。 

    3、在激勵機制上有待建立。搬遷工作是一項很少有人主動愿意做,也不是人人都能做好的工作。真正在搬遷工作中挑重擔的人,做的事、吃的苦、受的氣、挨的罵比別人多得多。不理解的還在埋怨這沒搞來那沒做好。而我縣目前又沒有相應的激勵措施。 

    4、在職能責任上有待明確。大多數職能部門和責任單位有不該自己牽頭、自己一家難以解決、該工作專班負責等思想。不操心工作,不研究政策;提的意見多,見的行動少。而搬遷工作專班既要研究政策、制定方案,又要組織協調、化解矛盾,還要做許多本應由相關部門去做的工作。有職能的部門責任小,無職能的專班責任大,形成替補隊員當主力、主力隊員變評委的局面。 

    5、在宣傳教育上有待加強。有的被搬遷戶對行政征收的強制性不了解不認同,認為是自由交易,想賣就賣。黨員干部的思想政治工作和批評與自我批評流于形式,很少觸及靈魂,更未內化為信念、外化為行為。有的不積極配合搬遷工作,公開說的與私下做的,教育別人的與自己所言所行截然不同。有的躲著不見,有的明拖暗抗,有的百般刁難,有的門不讓進,有的證不讓看,甚至有極個別人對搬遷工作人員諷刺威脅、破口大罵。鐘樓至一橋片區仍有20多戶無法入戶調查。 

    6、在經濟實力上有待增強。地方政府財力有限,在公租房等住房保障政策方面還不能最大限度解決被搬遷戶的困難,對被搬遷戶的獎勵力度也極其有限。另一方面,有的被搬遷戶一家三代仍住在不足80平方米的舊房里,很想增加使用面積,提高室內檔次,但他們的收入又很低。 

    7、在政策環境上有待改善。一是政出多門,待統一。相鄰各縣市和縣內不同類型項目的搬遷補償標準不一。二是配套不齊,待完善。湖北省停產停業損失評估辦法等配套政策尚未出臺。國家尚未頒布征收集體土地和集體土地上房屋的專項政策。三是程序繁瑣,待簡化。程序很多,而且相關公告、公示的時間要求都很長。從立項到搬遷,嚴格按照程序一步步走下去至少要兩年,前提是要沒出現訴訟和復議的情況。 

    8、在輿論引導上有待強化。有的媒體把專家學者對搬遷補償政策的建議或期望視為生效的政策進行解讀和宣傳,對搬遷工作中出現的個別矛盾糾紛刻意渲染,對公眾的誤導很深。而我們在這方面尚未采取應對舉措。 

    四、對策建議 

    搬遷工作面臨著利益的調整、觀念的沖擊、關系的協調、情緒的調控和素質的檢驗。既要立足當前,采取治標之舉,破解搬遷中的棘手問題;更要著眼長遠,探索治之本之策,促進工作更加規范和科學。梳理工作主體、客體、目標、方法和環境等要素,有的放矢、綜合施治。按照“八合”的思路洞開破解“八難”的出路。 

    (一)統得合理。搬的策略靠統。政策和策略是黨的生命。統得合理,才會搬得順利、建得理想。一要統一規劃。把按規劃、有計劃搬遷與成熟一處搬遷一處有機結合,避免出現一統就死,一放就亂的現象。宣恩縣城空間很小,不宜同時多處開發。宣恩縣城住房租售比在1:380左右,明顯超出國際上用來衡量一個區域房產運行狀況良好的租售比1∶300—1∶200的范圍。我縣許多新門面的產權人按15年收回成本的國際公認投資回報率確定租費。有的門面長時間租不出去。風情街實小至原獸藥廠出口沿河主門面共104間。截止2013年7月1日,這段風情街已完工一年多,在營業的19間,僅占18%,在裝修的5間,空著的80間。后面的門面基本上是空著的。已出租的價格也不高。西邊臨河的第20號門面有60平方米,今年租金3萬元,僅42元/平方米.月。按1.5萬元/平方米的成本計算,租售比為1:357。宣恩縣城的房價收入比也明顯高出國際公認的合理區間(3-6倍)。二要統一政策。針對我縣實際制定相關細則和規程。避免因一地一策、一事一議而導致標準不一、口徑不一。三要統一運作。建立各搬遷工作專班工作聯系和信息共享機制。避免因各自為政、互不往來導致的一些不利因素。統籌征、搬、用以及搬遷項目與其周邊相關配套建設等各方面。 

    (二)管得合格。搬的環境靠管。住建、規劃、城管、國土、工商、國資、社區等單位要盡職盡責。加強日常管理,消除管理盲區;加強源頭管理,避免問題積累;加強執法管理,決不只罰不管。鐘樓至一橋和林業局至客運站這兩個片區,違法建筑長期存在,住改非的被搬遷戶大都是占用公共區域甚至在沿街人行道上做臺階才能將住宅改成門面的。相關職能部門和責任單位視而不見或一罰了事,默許、放縱甚至是保護了這些因損害公共利益而建立起來的私人利益。而這些戶便以“長期無人管”和“一事不二罰”為由,提出非法建筑還面積和住宅還門面等要求。 

    (三)征得合法。搬的前提是征。征得合法,才搬得理直氣壯。嚴格執行土地管理法、物權法、國有土地上房屋征收補償條例等法律法規,要件一樣不缺、步驟一個不少、要求一點不差、程序一項不錯,而不能未征先搬、先搬后補或邊搬邊補相關手續或程序。 

    (四)補得合適。搬的核心在補。補的實質就是利益調整與分配。鐘樓至一橋片區收集到的書面意見中關于補償的有877條,占62.60%。一是額度合適。補得過低肯定不行,但也不是越高越好。在堅持讓利于民的同時,把握政策要求、群眾期盼和財力狀況有機結合的度。科學運用赫茨伯格的保健因素和激勵因素結合的雙因素理論,既要補法律規定必補的,更要獎積極支持搬遷的。讓等待觀望的盡早搬遷,拉幫結派的沒有市場,頑抗到底的自作自受。二是方式合適。制定貨幣補償、就地還建、異地還建、現房調換以及各種方式的合理組合等多種可供被搬遷戶選擇的方式,力所能及地滿足其在補償方式上的多樣化需求。探索就業安置、投資入股安置、社保安置、建立安置發展區等最大限度調動被搬遷戶積極性的安置補償方式。 

    (五)干得合情。搬的關鍵靠干。政策路線確定之后,干部就是決定因素。搬遷工作,說到底是做人的工作,關鍵靠搬遷工作者面對面、實打實地去做群眾工作,在政策法律框架內“打感情章子”。情通理亦順,心平氣則和。干得合情,前提條件是有人干,基本要求是耐心干,關鍵所在是科學干。 

    1、保證有人干。組建一支善于謀劃、精于溝通、長于克難、敢于攻堅的搬遷工作隊伍。一是要有人會干和長干。增強搬遷工作的規范性和連續性。職能部門要把搬遷工作視為一項重要業務工作進行部署和監管。做到政策有人鉆、業務有人管、工作有人做。對新組建的專班人員進行業務培訓、指導和把關。二是要有人愿干和敢干。對做出突出貢獻的搬遷工作者給予重獎,且要形成制度并一以貫之。建立風險分擔機制,將搬遷工作風險按照職責適當分解和建章立制科學化解。不讓所有矛盾集中在搬遷環節和工作專班。對有的遺留問題按職能或責任進行分流,指定職能部門或責任單位解決。讓搬遷工作者只要不謀私、不偏激、沒有主觀過錯、沒有明顯過失,就不對搬遷工作中出現的偶發性非正常事件承擔風險。 

    2、堅持耐心干。搬遷工作人員要把被搬遷人當親人和朋友,把他們的事當自己的事來做。百問不厭、百算不煩、百鬧不燥、百訪不怨。把相關情況摸清楚、政策法律講清楚、具體訴求答清楚、各種疑惑解清楚、利益得失算清楚、利害禍福說清楚。 

    3、力求科學干。堅持兩利相權取其大,利弊相權取其利,兩弊相權取其小。科學運用經濟、政治、行政、教育和法律等方面的手段。什么方式、方法、場合、人員有利就運用什么。在充分掌握被搬遷戶各方面情況的基礎上去有效地宣傳、引導、溝通和協商。充分發揮社區居委會等基層組織、棋牌協會等社會團體和被搬遷戶中有威望、正直且積極支持搬遷工作的人員的正能量。盡力為被搬遷戶解決一些并不引起負面影響的實際困難。 

    (六)控得合度。搬的秩序在控。進退循法,動作合度。不宜太緊亦不宜太松,既要讓其渲泄又要防其激化。客觀評估風險,做到心中有數;全程排查化解,隨時掌握動態;加強應急處理,及時穩控事態;堅決依法打擊,決不姑息遷就。該申請強制執行的要申請強制執行。對言行過激、組織串聯者要鎖定證據、及時訓誡,對累教不改者要打擊處理。 

    (七)部門合力。搬的力量靠合。搬遷工作是一項系統工程,單靠搬遷工作專班或哪一個或幾個部門難以完成,必須各部門通力合作才行。一是職能部門要履好自己的職。拿主意、見行動、出成效,而不是找托辭、發怨氣、怕擔責。二是責任單位要盡好自己的責。管好自己的人和事。三是相關單位要使出能出的力。在解決被搬遷戶的生活生產困難及其反映的合理但與搬遷工作并無直接關聯的訴求等方面獻計出力。將搬遷工作納入文明單位、平安單位、評先表模和年度綜合考評范疇。 

    (八)群眾合心。搬的進展靠民。黨的思想政治工作是經濟工作和其他一切工作的生命線。必須做好群眾工作,贏得被搬遷戶的擁護、滿意、贊成、高興和答應。通過開展黨的群眾路線教育實踐活動、普法及在新聞媒體和搬遷區域創辦專欄等形式,增強群眾的公民意識、法治意識和大局意識。把群眾的思想真正統一到縣委縣政府的搬遷工作決策上來。引導群眾,尤其是黨員、干部職工在處理涉及自身及親友的利益問題上講法律,不胡作非為;按政策,不漫天要價;重事實,不信口雌黃;顧大局,不因己損公;作表率,不瞻前顧后。
 (作者單位政協宣恩縣委員會副主席、縣城建領導小組副組長)
    注:文中動態性數據截止時間為2013年7月1日。

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